Pendant des décennies, Hydro-Québec a incarné le cœur du nationalisme économique québécois. C’était le moteur du « Maîtres chez nous », le symbole d'un peuple qui reprenait le contrôle de ses ressources et de son destin.

Aujourd'hui, alors que le Québec fait face à un besoin criant d’énergie pour réussir sa transition décarbonée, la donne a radicalement changé. On ne construit plus un barrage à coups de décrets unilatéraux. De la confrontation juridique des années 1970 aux partenariats d'affaires d'aujourd'hui, l'histoire des ententes entre Hydro-Québec et les peuples autochtones est celle d'un passage du mépris paternaliste à une forme de diplomatie économique de nation à nation.

Hydro-Québec : le colonisateur

Hydro-Québec a commencé le premier de ses grands chantiers avec l’aménagement de la rivière Betsiamites (Bersimis) au début des années 1950. Ce projet se réalise sans aucune forme d’implication des Innus de Pessamit, qui vont subir tous les effets négatifs sur leur territoire ancestral. Ce projet est suivi par la construction du projet sur les rivières Manicouagan et aux Outardes, dans le même territoire ancestral des Innus de Pessamit, encore une fois, sans jamais les consulter ou les compenser pour les dommages subis à leurs territoires.

En 1966, Hydro-Québec signe une entente devenue célèbre avec Terre-Neuve-et-Labrador visant à acheter, à bas prix, l’électricité du Projet Churchill (officialisée par le contrat en 1969). Encore une fois au détriment de la nation innue qui a subi tous les impacts négatifs avec l’ennoiement de ses terres. Tout comme les premiers projets d’Hydro-Québec sur la Côte-Nord, les Innus ne sont ni impliqués ni dédommagés.

Puis vient, en 1971, le projet du siècle de Robert Bourassa dans la Baie-James. Comme d’habitude, le gouvernement et Hydro-Québec lancent les travaux sans consulter les Cris et les Inuit qui vivent sur ce territoire. La vision de l'époque est purement utilitariste : le Nord est un vaste désert de glace vide, un réservoir de mégawatts qui attend d'être domestiqué.

La réaction des communautés autochtones va s'avérer un point de bascule historique. Menées par de jeunes chefs visionnaires, comme feu Billy Diamond, les nations autochtones bloquent le projet devant les tribunaux, obtenant une injonction historique en 1973. Forcés de négocier, le gouvernement du Canada, celui du Québec et Hydro-Québec signent en 1975 la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ) avec les nations crie et inuit. Pour la première fois, des Autochtones sont reconnus et dédommagés pour des projets hydroélectriques sur leur territoire ancestral. Il faut noter que plusieurs nations autochtones ont été exclues des négociations ayant mené à la signature de la CBJNQ.

Robert Bourassa, Billy Diamond ainsi deux autres représentants du gouvernement des nations crie et inuit ayant signé la Convention de la Baie-James.

Photo : Radio-Canada / Presse Canadienne

Bien que fondatrice, la CBJNQ s’est faite dans la douleur et le ressentiment. Hydro-Québec avait le dessus, et les décennies suivantes ont été marquées par des dizaines de litiges liés au non-respect des promesses initiales. Le traumatisme des territoires inondés et du bouleversement du mode de vie traditionnel est resté gravé dans la mémoire collective.

Nadir André est un avocat spécialisé en droit autochtone. Habitué des négociations autour des revendications territoriales globales et particulières, il participe à certaines d’entre elles au Québec, en Ontario et au Manitoba. Me André s’intéresse aussi aux dossiers liés aux projets d’exploitation des ressources naturelles dans lesquels sont impliquées des communautés et des entreprises autochtones.

La lente évolution des droits autochtones

Les années 1990 donnent lieu à plusieurs poursuites judiciaires menées par les nations autochtones pour contester les agissements d’Hydro-Québec et du gouvernement du Québec. On peut se rappeler la saga du projet Grande-Baleine que la nation crie ne voulait pas et qu’Hydro-Québec voulait imposer. Finalement, le projet est abandonné devant le tollé suscité.

On peut également se rappeler que les Innus de Pessamit ont intenté leur recours judiciaire en 1998 contre les gouvernements et Hydro-Québec en demandant réparation pour les nombreux projets hydroélectriques se trouvant sur leur territoire.

Le véritable changement de paradigme survient au début des années 2000. Hydro-Québec souhaite développer le projet de l'Eastmain-1-A–Rupert, mais l'opposition crie, échaudée par le projet avorté de Grande-Baleine ne s’estompe pas. Cette fois-ci, les parties optent pour la négociation, la signature de la Paix des Braves en 2002 vient réécrire les règles du jeu.

La Paix des Braves ne peut être qualifiée d’entente de compensation pure et simple; c'est une entente solennelle, de nation à nation, basée sur une forme de partenariat, le respect mutuel et le partage des revenus. Pour la première fois, les Cris deviennent des acteurs économiques actifs du développement hydroélectrique. Ils obtiennent un droit de regard environnemental strict et la garantie que les retombées économiques et les emplois profiteront directement à leurs communautés.

Ce modèle, unique à l’époque, semble bénéficier d’une nouvelle vie avec les ententes récentes entre Hydro-Québec et les Innus.

Une nouvelle ère de partenariat?

Depuis quelques années, Hydro-Québec est entrée dans une phase de codéveloppement avec les peuples autochtones. Cette tendance n’est pas observée qu’au Québec, mais aussi un peu partout à travers le Canada. Une certaine forme de consensus semble s’être créée selon laquelle les nations autochtones ne veulent plus seulement être consultées ou recevoir des redevances lorsqu’un projet est proposé sur leurs territoires; elles demandent de participer pleinement à la réalisation de ces projets : hydroélectricité, éolien, solaire, hydrocarbures et même nucléaire.

Il existe aujourd’hui plusieurs ententes entre Hydro-Québec et les nations autochtones, ainsi que plusieurs partenariats avec l’entreprise privée, surtout en matière de projets éoliens. Plusieurs discussions ont lieu pour des projets futurs.

Il s’agit d’une tendance lourde qui semble faire un certain consensus : les gouvernements et l’industrie obtiennent une plus grande certitude en recevant l’appui des nations autochtones quant à la réalisation des projets, et ces dernières vont chercher des avantages économiques significatifs leur permettant de viser une plus grande autonomie financière tout en exerçant un plus grand contrôle sur les décisions affectant leurs droits et intérêts.

Il y a cependant un bémol à ne pas sous-estimer. Les nations autochtones possèdent des droits collectifs qui appartiennent à leurs membres. L’histoire récente contient plusieurs exemples d’ententes négociées entre gouvernements, promoteurs et représentants politiques des nations autochtones qui se heurtent à une opposition de la part d’une partie de leur population. Ces citoyens autochtones expriment, à tort ou à raison, certaines craintes face aux impacts que ces projets peuvent avoir sur leurs terres et leurs modes de vie, et ce, malgré les compensations alléchantes prévues dans ces ententes.

La plupart des membres qui s’opposent à ces ententes négociées n’ont pas nécessairement les capacités pour s’adresser aux tribunaux pour faire valoir leur point de vue. Ils n’ont pas non plus accès aux tables de négociation pendant que les parties discutent. Dans certaines situations, la position des membres sera exprimée dans le cas où l’entente prévoit une ratification par la communauté.

Il est pertinent de suggérer, dans un contexte de ratification d’une entente par les membres, que ces derniers souhaiteraient disposer d’informations détaillées concernant le contenu d’une telle entente, ainsi que du temps nécessaire pour peser le pour et le contre. Une consultation populaire qui ne tient pas compte de ces deux éléments ne répondra peut-être pas à la norme du consentement préalable, libre et éclairé, reconnu notamment par la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA). Devant ce constat, les parties assises aux tables de négociation ont intérêt à respecter le droit international et le droit canadien qui s’appliquent aux membres des peuples autochtones.

Conclusion : le juste équilibre

Il est indéniable que les ententes proposées récemment dans les cas de Nutashkuan, Uashat mak Mani-utenam et Pessamit s’inscrivent dans une démarche de réconciliation basée sur le modèle de la Paix des Braves de 2002 ainsi que dans une tendance observée à l’échelle du pays en ce qui a trait à la participation économique des nations autochtones dans certains projets.

L’histoire des relations entre Hydro-Québec et les nations autochtones reflète le mûrissement politique du Québec et ailleurs au pays. On est passé d’une logique d'effacement colonial à une approche de compromis juridique, pour enfin arriver aujourd'hui à une forme de partenariat économique nouveau genre.

Il faut toutefois rappeler que les droits ancestraux et issus de traités, reconnus par la Constitution du Canada, ont pour fondement le maintien et la protection du territoire et du mode de vie des peuples autochtones, tels que l’occupation du territoire, la chasse, la pêche et la cueillette. Les grands projets d’Hydro-Québec passés, présents et futurs ont et auront des impacts sur ces droits autochtones.

Il est donc nécessaire de trouver le juste équilibre entre la nécessité d’impliquer les nations autochtones dans le développement de leur territoire au moyen d'ententes négociées et celle de maintenir et protéger leurs droits et leur mode de vie pour les générations futures. Les peuples autochtones sont tout à fait conscients de cette réalité et s’y adaptent du mieux qu’ils le peuvent.